QUELS DOCUMENTS UTILISER POUR L'ETABLISSEMENT DES PLU ET SCOT ?

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Présents : 131 personnes

Débats animés par Jean-Lucien SELIGMANN (SPDG)

• Introduction, présentation des orateurs et synthèse des résultats de l'enquête
  par Jean-Lucien Seligmann, président du SPDG / CUG
• La vision des élus sur l'intérêt et l'usage des données géographiques numériques en urbanisme et dans l'application de la loi SRU
  par M. Dominique Caillaud, député et conseiller général de la Vendée, président de la commission NTIC de l'AMF et membre du CNIG
• Quelles données géographiques utiliser au regard des obligations de la loi SRU ?
  par Mme Marie-Claire Grima sous-directeur au ministère de l'Equipement (DGUHC),
• Le projet de Plan quinquennal IGN / Etat répondra t-il aux attentes en matière de données de référence pour l'urbanisme ?
  par M. Daniel Thurière, sous-directeur au ministère de l'Equipement (DRAST)
• Rappel de la mission de production du plan cadastral de la DGI. Celle-ci va t-elle évoluer pour répondre aux besoins des utilisateurs ? Etat d'avancement de la dématérialisation du plan cadastral et de sa mise en ligne
  par M. Bruno Rousselet, sous-directeur des affaires foncières, au ministère des Finances (DGI)
• L'avis des Géomètres-Experts et de l'AFIGEO sur les données cadastrales La BD parcellaire répondra t-elle aux attentes de la profession aux plans technique, tarif, copyright ?
  par M. André Radier, président de l'Ordre des Géomètres-Experts et de l'AFIGEO
• Bilan de la réunion
  par MM. Alain Prallong, président de l'APCIG, membre du CNIG, Alain Mathieu, vice-président de l'AIVF
  et Jean-Lucien Seligmann, président du SPDG / CUG

L'enquête du SPDG a donné lieu à 62 réponses dont 45 de communes et communautés de communes.
Au niveau des documents utilisés, le cadastre est l'outil qui domine. Les ¾ s'inscrivent dans une convention DGI1actuelle ou à venir. 1/3 des numérisations actuelles ont été faites hors de toute convention. La moitié disposent de leur cadastre sur ordinateur. Il se dégage une forte intention d'utiliser les orthophotoplans ; la BD topo intéresse plutôt les grandes villes et les conseils généraux et régionaux.
La synthèse qui apparaît est une demande d'accélération du plan informatisé et de synchronisation de la matrice cadastrale et du plan. Il est soulevé le problème du coût de mise à disposition. Il est mal perçu que la numérisation justifie un paiement pour des produits jusque là gratuits.
L'orthophotoplan est un complément très apprécié des plans cadastraux.
L'historique des positions de la DGI depuis quelques années est ensuite présenté.

La loi SRU et le SCOT apparaissent comme des éléments exceptionnels d'accélération de la mise en place de l'information géographique. Cette loi est prégnante sur les élus qui ont compris l'importance de la loi et la nécessité de mettre en place rapidement les SCOT (Schémas de Cohérence Territoriale) dont il est Important de définir le périmètre (plusieurs cantons, voire partie de départements).
Se pose le problème du support. D'ici le 01.01.2002 une large partie du territoire sera couverte.
Il faut saisir l'occasion pour normaliser les supports des documents et les couches d'information.
Va-t-on travailler avec des plans papier : quels plans papier, quelles échelles ?
Les documents numériques doivent pouvoir s'échanger entre différents périmètres ou régions, voire, par ondes concentriques, à l'ensemble du territoire. L'échangeabilité des supports revêt un intérêt national.
Une incitation financière a été demandée au ministre de l'Equipement pour la numérisation.
L'IGN doit saisir l'opportunité pour revoir sa tarification et sortir de la conception commerciale des licences.
Ceux qui ont déjà le RGE disposent de l'outil parfait.
Des supports numériques sont à trouver pour janvier 2002. On n'a guère le choix.
Qui va créer les couches d'information (ex : déplacements, aspects économiques, zones sensibles) dans le cadre des SCOT ?
Outre le terme du 01.01.2002 l'application de la loi comporte un vide technique sur la responsabilité de la mise à jour des documents établis.
Les bases IGN seront-elles ouvertes aux utilisateurs ?
Les questions demeurent quant à l'homogénéité, la cohérence et le coût des supports.

Echanges avec la salle
En ce qui concerne les délais de mise à jour, on n'en est pas encore à ce stade. Qui va créer les couches ? Il ne faut pas des échantillons pointus sur un territoire et le désert ailleurs. Il convient de trouver un support numérique bien adapté à l'échelle d'analyse d'un canton ou d'un département.
Quels documents existent pour janvier 2002 ? Quels sont les éléments valables pour la France ? En dehors des bases IGN, rien.
En Vendée, il y a quelque chose, mais c'est 5% du territoire alors que la loi SRU va concerner 40 % du territoire.
On peut travailler sur l'orthophoto, mais elle n'existe pas au niveau national.
A un maire d'un département voisin à qui la DDE a donné un cahier des charges, la DGI un autre, il est proposé de passer une demi-journée en Vendée et suggéré de numériser le cadastre en le remettant en géométrie et travailler avec. Il est rappelé que le Cadastre souhaite une démarche collective des communes voisines.
Il y a urgence, pour les SCOT, de disposer d'une petite échelle, le 1/25 000. Pour les PLU, il faut le plan cadastral à grande échelle, du 1/1 000 au 1/5 000.
Le SCAN 25 est disponible à peu près partout, mais il faut le mettre à jour dans les meilleurs délais et au meilleur coût.
Il est nécessaire d'assurer une cohérence territoriale, de l'Etat aux petites communes, en passant par les régions et départements.

Sujet de l'intervention : comment apparaissent les documents dans la loi ? Quels sont ceux qui font foi, les documents papier, les documents numériques ?
La DGUHC est impliquée dans la loi SRU à un double niveau : c'est elle qui a largement contribué à son élaboration, porté la loi mais elle est aussi impliquée dans son application sur le terrain.
La loi SRU constitue une relance de la planification urbaine, permettant une cohérence aux différentes échelles pour la formalisation d'un projet.
Dans cet esprit, le Code de l'Urbanisme ne contient plus de norme sur les documents cartographiques mais reconnaît l'usage des nouvelles technologies.
C'est le document que la collectivité compétente a adopté qui fait foi. Cette collectivité peut donc passer à un document numérisé si elle le veut.
Autrefois c'était le graphique ; pour autant il n'a pas paru nécessaire à l'Etat d'imposer des normes techniques ou de représentation, d'échelle, de légende.
Une tentative a été engagée au départ mais il n'a pas paru réaliste de vouloir définir de Paris des normes tenant compte de la diversité locale (commune de montagne par exemple) et elle a été abandonnée.
Il lui a été substitué une politique de soutien des services déconcentrés soumis à rude épreuve dans le cadre de la loi SRU. Les DDE restent largement impliquées (droit des sols, contrôle de légalité).
Des réflexions sont engagées sur le RGE, portant sur la constitution d'un système d'information (référentiel urbain avec les servitudes), la meilleure façon de passer des conventions d'échanges (le point sera fait en 2002 sur les expériences, comme celles de la Haute-Savoie), l'interopérabilité, l'enrichissement des analyses, la constitution de plates-formes communes pour l'ensemble des parties prenantes, dont l'Etat, l'encouragement des SIG.

Echanges avec la salle
Ce qui est gênant dans la loi, c'est qu'elle soit aussi précise sur le calendrier et aussi imprécise sur les moyens.
Les PLU sont la suite des POS, les SCOT sont à une autre échelle
Le cadastre a abandonné son idée d'imposer un système unique de gestion des plans cadastraux. La responsabilité revient au maître d'ouvrage, les maires ou les communautés d'agglomération. C'est un progrès.
La formation du personnel pose un problème par son coût bien supérieur à l'acquisition des licences.
L'information géographique n'est pas liée à la notion d'échelle. Il est dommage que la loi n'ait pas imposé le minimum d'information géographique, car elle impose un grand nombre de zones (déplacements, inondations, etc.).
L'information géographique est trop souvent partie du Dessin Assisté par Ordinateur, un plan papier et non des données. Il faut commencer par faire de l'information géographique tout de suite. Cette information doit être applicable tout de suite, en prenant ce qui existe. Elle doit être intéropérable entre pays, régions, France, Europe, comme pour la PAC où il faut connaître les zones en jachère.
Un financement de l'Etat pour les études qu'implique la constitution des PLU et SCOT imposée par la loi serait souhaitable, en continuité des contributions liées à la décentralisation de l'urbanisme.
En ce qui concerne les coûts le problème n'est pas tant d'acquérir le SIG que de le maintenir.
Les SIG ne sont pas seulement des outils de décision. Il s'agit aussi d'un moyen de mémoire du territoire et de partage. Des directives européennes vont nous obliger à conserver une mémoire numérique de ce qui a été fait.
Les échéances imposées par la loi d'une part, la disparité de disponibilité des documents de référence d'autre part (de l'absence de tout document à l'existence de documents numériques plus riches que le RGE tel qu'il est envisagé) conduisent à s'interroger sur le marché du RGE.

Il est rappelé que la DRAST assure, pour l'Etat, la tutelle de l'IGN.
A la suite du rapport Lengagne remis en septembre 1999 la DGI et l'IGN ont été amenés à unir leurs efforts et le relevé de décisions, notifié en février 2001, a désigné l'IGN comme intégrateur du référentiel à grande échelle (RGE) préconisé par le rapport.
Le RGE, tel qu'il est défini par ce relevé de décisions, comporte quatre composantes
- orthophotographique,
- topographique (base de données BD TOPO),
- parcellaire (BD Parcellaire, à établir dans le cadre d'une convention IGN/DGI, en cours de test, couvrant l'ensemble de la France d'ici fin 2006),
- adresse (en cours de réflexion, l'info se trouvant à l'IGN, la Poste, la DGI, l'INSEE, dans les collectivités locales).

L'objectif de mise à jour annuelle se heurte à un problème de ressources humaines.
Le contrat de Plan entre l'Etat et l'établissement public, qui fait l'objet de discussions longues liées au peu de visibilité vis-à-vis, notamment, du développement du marché fin 2006, devrait aboutir au début 2002.
Une part de la longueur de son élaboration résulte aussi de la nécessité d'établir des partenariats entre l'IGN et ceux qui détiennent une bonne partie de l'information.
Pour la BD adresse, le CNIG est chargé officiellement de présenter les besoins des utilisateurs, avec un bon espoir de déboucher fin 2001.
Se pose aussi la question de la politique d'accès aux données publiques.
Se posera la question de la compatibilité avec le référentiel répondant aux prescriptions de la loi SRU qui impose, par exemple, l'intégration des servitudes.
Sont ensuite évoqués les principes de financement de l'IGN tels qu'ils sont actuellement envisagés dans le contrat d'objectifs.
Un certain nombre d'activités inter-programmes, de recherche notamment, sont financées à 100% par la subvention de l'Etat, de même que les photos aériennes, la géodésie, ces 2 éléments représentant plus de la moitié de la subvention totale.
Sont considérées comme prioritaires par l'Etat et subventionnées à 50% la mise à jour des produits RGE et celle des produits BD CARTO, pour les cartes aux 1/25 000, 1/50 000, 1/100 000.
Aucun autre produit n'est subventionné
Il en résulte la gratuité pour les produits de base (nivellement, géodésie, photographies aériennes). La politique de licences est maintenue pour les autres produits. Il est prévu une baisse volontaire et rapide du prix des licences avec l'objectif d'une baisse de 50 % des tarifs d'ici fin 2004.
Pour les autres produits, l'IGN doit être équilibré ; aucun produit ou service ne devra être déficitaire.

Echanges avec la salle
Il est fait remarquer que, alors que le rapport Lengagne préconise l'accès au RGE dans des conditions économiques favorisant son accès au plus grand nombre, l'on retrouve, malgré les discussions financières en cours, la politique actuelle de licences de l'IGN. L'interrogation subsiste sur le coût du RGE pour une commune.
Il est souligné que, si les discussions butent sur l'inconnue de l'état futur du marché, c'est précisément la politique tarifaire qui le déterminera.
Il est répondu que, des discussions en cours, est attendu un compromis, notamment l'orientation des tarifs à la baisse. En particulier, seuls les produits constituant le RGE recevront une partie de la subvention ; les autres n'en ayant plus la subvention accordée par l'Etat à ces dits produits sera augmentée d'autant.
Le tarif de l'orthophoto est de 130 000 F pour un département, monoposte.
La composante parcellaire ne peut pas être très chère puisque la fourniture du plan cadastral à l'IGN est gratuite.
La BD topo est beaucoup plus chère, mais n'intéresse que quelques grosses communes.
Le poids des diverses composantes du RGE n'est pas le même.
Est exprimé l'espoir que les investissements faits par le ministère de l'Agriculture en matière d'orthophotoplan puissent bénéficier à tout le monde. Il est répondu que le coût et l'accès sont deux choses différentes. L'orthophoto est remis à zéro tous les 5 ans. Il est nécessaire pour les déclarations fiscales des agriculteurs. La baisse des tarifs est certaine mais la politique de licences de l'IGN est maintenue. Le ministère de l'Agriculture peut très bien envisager autre chose.
Une remarque importante est exprimée pour ce qui concerne l'application de la loi SRU. Par rapport à la loi le problème du prix est important mais celui des licences l'est encore plus. Une participation forte du public à l'élaboration des PLU est attendue. Il faudra communiquer beaucoup de documents à beaucoup de monde. La politique de licences va à l'encontre de cette obligation. De nombreux textes prévoient une rediffusion de l'information. Les PLU devront être mis à disposition sous forme numérique. Les licences IGN seront plus fortes que la loi. Des plans libres de droits sont nécessaires. Les utilisateurs sont conscients qu'il faut payer.
Il est précisé que l'IGN prévoit des licences étendues qui bénéficieraient à une communauté d'intérêt très grande, à un ministère par exemple.
Il est signalé la difficulté pour un organisme unique de communiquer avec 36.000 communes et, par conséquent, la nécessité de niveaux intermédiaires. Quand ceux-ci agissent l'expérience montre que, en moins de 4 ans, le territoire à un niveau départemental est couvert, l'information est diffusée aux collectivités, libre de droits de mise à disposition.
Concernant l'orthophoto envisagé par le ministère de l'Agriculture, il est mis en exergue le caractère choquant de l'accomplissement du même travail en double, par deux ministères, aux frais du contribuable.
Il est aussi déploré l'aspect négatif du passage des conventions de numérisation de la DGI, pour l'établissement d'un produit libre de droits, à la composante parcellaire de l'IGN, assortie de droits. L'accent est mis sur l'aspect paradoxal de la création de ces difficultés par l'Etat qui crée la loi, amène ses services à utiliser un support pour faire son travail et demande ensuite aux collectivités de l'acheter.

Il est connu que le cadastre n'est pas au centre des missions de la DGI, néanmoins celle-ci prend les dispositions pour assurer au mieux cette mission.
Les produits que sait faire la DGI sont les plans-minutes, selon deux formats, le vecteur et le scan. Il serait irréaliste d'envisager de numériser toutes les planches cadastrales sous forme vecteur. Pour les plans vecteurs la DGI s'associe volontiers avec les collectivités locales et d'autres partenaires au travers de conventions ayant un certain équilibre : l'effort financier est fait par les partenaires, l'effort de mise à jour est réalisé par la DGI.
L'application de gestion du plan vectorisé est largement répandue dans beaucoup de départements ; d'autres parties de territoire sont gérées manuellement.
Le scannage s'est heurté à des difficultés techniques actuellement en passe de résolution.
Le logiciel pour le scannage sera disponible en juin 2002, avec les identifiants parcellaires. A raison de 1600 plans / jour, en commençant en septembre 2002, l'achèvement est prévu fin 2003.
Le plan n'est que d'une qualité cadastrale ; il existe des gouffres de 40 m entre plans. Un effort de remaniement du plan est à faire. Jusqu'à l'année dernière, tous les remaniements étaient planifiés de Paris ; désormais, la procédure va être décentralisée. Les CDIG joueront un rôle important pour conduire l'opération. Le scannage débutera par l'Ile-de-France pour satisfaire l'IGN.
Les tarifs résultent de 3 éléments de réflexion. La loi de Messidor An II formulait la quasi-gratuité. La jurisprudence du Conseil d'Etat a précisé le coût de diffusion ; un arrêté d'août 2000 a précisé les prix des produits. Le souci des partenaires des conventions a conduit dans certains cas à pratiquer des prix plus élevés, certains voulant un retour sur investissement.
En ce qui concerne la disponibilité du cadastre sur Internet aucune certitude n'est affichée à ce jour car elle ne fait l'objet d'aucune dotation budgétaire. Compte tenu de la nécessité d'une refonte du système informatique du Cadastre les arbitrages n'ont pas été favorables à Internet. Cette possibilité a été réservée très soigneusement, pour une mise en place au minimum en 2004. La tarification sera alors voisine de zéro.

Echanges avec la salle
Un participant considère choquant le prix des bandes DGI, payables annuellement par les communes, qui se substituent aux matrices papier ou microfiches gratuites.
Les difficultés des petites communes sont connues des services qui appliquent exactement le principe du coût de diffusion et vont essayer de faire évoluer cette situation. La DGI pousse les communes à se regrouper pour acheter ces bandes et répartir ainsi le prix d'extraction, indépendant du nombre d'habitants et de communes.
Une question est posée au sujet des copyrights, sur la difficulté d'avoir des informations concernant les données brutes de la DGI. Jusque là les responsables étaient d'accord pour la libre diffusion. Y a-t-il des écrits sur le sujet, concernant l'usage par des collectivités locales et par les particuliers ?
En l'absence de document écrit le premier sentiment de M. Rousselet est de laisser une grande liberté à la reproduction de ces documents publics et il est favorable à ce que la DGI distribue ses données au coût de diffusion. Néanmoins, il faut tenir compte du sentiment des partenaires qui ne veulent pas voir leur travail bradé, conduisant parfois à ce que l'on achète plus cher les documents vectorisés que les planches papier. Il est, en outre, précisé que, en regardant des prix moyens annuels, on arrive à peu près au même prix pour des planches scannées ou vectorisées et que la tarification n'intègre pas les frais de personnel.
A la question relative à l'utilisation par la DGI des planches remises en géométrie par l'IGN il est répondu que, dans l'immédiat, l'IGN met en géométrie et garde pour lui les formules de transformation qui peuvent être compliquées et que des problèmes juridiques peuvent surgir. Une planche cadastrale ne peut être changée de fond en comble sans concertation avec de nombreux interlocuteurs, les maires, les propriétaires, dans des procédures qui sont relativement lourdes.
A une remarque sur la régression que constitue le scannage par rapport à la vectorisation il est précisé que la vectorisation de l'ensemble du cadastre prendrait un temps extrêmement long ou mobiliserait des moyens disproportionnés avec l'intérêt de l'opération.

S'exprimant en qualité de Président de l'Ordre des Géomètres-Experts, M. RADIER rappelle que la profession a été instituée en ordre par le législateur afin de garantir les limites de propriété, que la profession a donc une délégation de service public afin d'assurer le respect du droit de propriété inscrit dans la Constitution et les Droits de l'Homme, cette délégation est mise sous la tutelle du ministre chargé de l'urbanisme.
Le constat sur le terrain est que le besoin d'information géographique est urgent, pressant. On ne peut attendre 2007, année où le RGE devrait être opérationnel sur l'ensemble des territoires.
Par ailleurs, le RGE doit couvrir toutes les zones en insistant sur les zones les moins favorisées car ce doit être un outil d'analyse et de programmation.
Le RGE doit être le référentiel obligatoire, c'est l'œuvre de tous, même si l'IGN a été choisi comme intégrateur. Pour cela, il faut bannir l'idée même de "licence". Il faut qu'il soit diffusible, même sur Internet, et les collectivités locales, surtout les plus importantes, ont un rôle majeur dans le devenir du RGE qui ne pourra pas être opérationnel sans leur contribution ou, pire, en cas d'opposition de leur part.
De même la position d'AFIGEO est très claire : pas de licences, mais simple coût de mise à disposition.
Pour ce qui concerne la cohérence entre SCOT, il n'est plus pensable d'utiliser des transparents papier qui seraient illisibles. Des sommes astronomiques sont dépensées chaque année dans des réseaux enterrés et, faute de SIG, leurs caractéristiques, leurs capacités sont vite oubliées. L'Etat doit donner les moyens à l'IGN et au Cadastre pour constituer le RGE. Il faut intégrer ce qui a déjà été fait. Il faut parler le même langage et donc utiliser la norme EDIGEO.

Remarques de la salle
Par ses interrogations un architecte-urbaniste de la DGUHC, s'exprimant à titre personnel, recadre le sujet.
Sur le problème des coûts il signale que, avec les photos aériennes, on découvre des constructions illégales et que donc, rien qu'avec les rentrées fiscales correspondantes, on rembourse le prix des photos.
Il s'interroge sur la cohérence cherchée et regrette que l'on n'ait pas imposé de normes informatiques. Croyant savoir que se posaient des problèmes de sécurité, de signature, de validation, Il pense qu'une étape pourrait maintenant être franchie au niveau technique.
Pour assurer la cohérence ne faut-il pas aller au niveau du département, de l'agglomération, du pays ?
La cohérence est-elle un lieu avec un énorme serveur qui absorbe tout chez le Préfet, la DDE, le Conseil Général ? Ou s'agit-il d'un cadre d'accueil, une structure vide où chacun dépose sa couche et est responsable de sa partie, les communes le PLU, l'Etat ses servitudes, la DIREN ses monuments historiques, la DRIRE ses carrières ?
A partir d'un cadastre remis en géométrie ne peut-on pas envisager une procédure avec enquête publique permettant d'aviser les propriétaires de la modification de leur parcelle.
Les dossiers de permis de construire déposés en DDE, en particulier pour les lotissements, comportent des plans de géométrie précis. Ne peut-on pas les numériser et les intégrer dans le cadastre ?

Jean-Lucien Seligmann invite chaque intervenant à présenter les conclusions que lui inspire ce débat.
M. Caillaud
Vous avez décrit mon rêve où le Préfet ou un maire peut avoir une vue d'ensemble de chaque couche et voir s'il n'y a pas de contradiction.
On veut le SCAN 25 gratuit ; en échange, on donne des enrichissements à l'IGN.
Je ne me projette pas en 2007, mais au mois de janvier 2002.
Pour faire mon POS dans ma commune de 2 500 habitants, j'avais une subvention de 90 000 F pour des plans papier exécutés par les services de l'Etat. Cela couvrait les frais de mise en œuvre d'un POS traditionnel. Aujourd'hui, si j'ai bien compris, plus de crédits pour le PLU.
En aparté Mme Grima vient de m'apprendre que les allocations continuent pour le PLU, c'est bien et j'en suis content ; je n'avais pas compris cela tout à l'heure.
A ma DDE je vais dire "vous avez besoin de PLU, achetez-le-moi". Il vaudrait mieux que les DDE aient une stratégie claire, un support commun dont les enrichissements bénéficieraient à tous.
M. Thurière
On assiste à un flot de discours ; on a tendance à raisonner comme si le RGE était déjà fait. Il faut faire confiance, notamment quand l'Etat dit "mon objectif, c'est de faire une base de données à grande échelle et forcer les administrations à travailler ensemble".
M. Radier
L'article 14 de la loi SRU précise que toutes les ZAC doivent être définies au centimètre près, par un plan réalisé par des géomètres-experts. Il faut s'attendre à une multiplication des données, qui ne font pas partie du RGE, mais se rajoutent. Le RGE est une base que chacun complète à son niveau.
Mme Grima
Nous achetons bien nous aussi notre SCAN 25 à l'IGN.
J'ai l'optimisme de M. Caillaud. Il y a 2-3 ans, une telle discussion n'aurait pu avoir lieu. On avance, il y a des difficultés qu'on ne peut se cacher.
M. Rousselet
Je voudrais remercier l'architecte-urbaniste qui a fait la démonstration de l'utilité du plan fiscal (via la photo aérienne) au sein de la DGI.
M. Prallong
Il existe des institutions professionnelles qui peuvent aider, telles que l'AMF, l'AIVF, l'APCIG, le SPDG.

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